juillet 2002

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Une alternance politique est souvent un moment d'espoir pour ceux qui espèrent une transformation des méthodes destinées à réduire la première cause de mortalité des jeunes en France, l'accident de la route. Le fait que l'alternance se fasse de la gauche vers la droite ou dans le sens inverse n'a guère d'importance, depuis trente deux ans que je tente de faire passer la production des chercheurs vers la décision publique, j'ai compris que l'efficacité dans ce domaine n'était ni de droite ni de gauche, elle ne pouvait être que le produit d'un ensemble de qualités humaines, l'aptitude à comprendre la complexité d'un système, une volonté politique de mettre en oeuvre des mesures concrètes, et une attention permanente à l'adéquation entre les objectifs et les moyens. Des ministres de gauche et des ministres de droite ont eu ces aptitudes, et nous sortons d'une période d'inefficacité qui ne peut que nous donner de l'espoir pour la période à venir, il sera difficile pour les nouveaux venus de faire moins bien que les prédécesseurs.

J'attendais avec impatience et intérêt la décision en appel de la cour de Paris qui devait décider devant quelle juridiction il convenait de juger les trente personnes mises en examen dans le cadre du dernier procès du sang contaminé par le virus du sida. La cour a escamoté le débat en évitant d'avoir à traiter la difficulté. Elle a prononcé un non-lieu général en estimant que pour toutes les victimes concernées par la plainte il n'y avait pas de certitude quand au lien de causalité entre la faute et le dommage. Elle n'avait plus alors à interprèter la loi Fauchon (10 juillet 2000) qui avait modifié la définition des délits non intentionnels, puisqu'en doit pénal le lien causal entre l'acte incriminé et le dommage doit être établi avec certitude, il ne peut s'agir d'une probabilité de type statistique. Pour le futur procès des personnes qui ont mis ou laissé mettre en circulation des voitures inutilement rapides et de ce fait inutilement dangereuses, il est évident que l'argument de la Cour ne pourra pas être utilisé si les plaintes concernent uniquement des accidents qui ne pouvaient avoir lieu en l'absence d'une capacité du véhicule impliqué d'atteindre une vitesse très supérieure à 130 km/h. Quand le conducteur d'une voiture roulant à plus de 180 km/h est incapable de freiner suffisamment alors qu'il rattrape un véhicule qui le précède, le lien de causalité entre la vitesse excessive et le risque est établi. Les fautes sont d'une part la faute directe du conducteur qui a commis un excès de vitesse, d'autre part les fautes indirectes du constructeur qui a produit et commercialisé un véhicule inutilement rapide et de ce fait dangereux, et des pouvoirs publics qui ont réceptionné et immatriculé un véhicule ayant ces caractéristiques porteuses de risques inutiles. J'ai entrepris une nouvelle rédaction des textes concernant ces possibilités de procès et ils sont disponibles sur le site dans leur état provisoire.

Le bilan des cinq années qui viennent de s'écouler

Il a été marqué par les effets cumulés de plusieurs erreurs :

une annonce dépourvue de réalisme lors du premier comité interministériel de sécurité routière de novembre 1997, exprimée par les deux phrases suivantes extraites du communiqué publié à la suite de ce CISR : Le gouvernement français adopte un objectif de réduction par deux des tués sur la route au terme des cinq prochaines années" et "D'ici à la fin de l'année 2002, le bilan devra être réduit de 4 000 tués". Il y avait eu 7989 morts en 1997, 7720 en 2001 soit 269 tués en moins, soit 2,7%. La réduction de la mortalité est donc 18,5 fois plus faible que l'objectif annoncé. Pour atteindre un objectif aussi ambitieux il fallait un plan, chaque mesure étant évaluée (fondement scientifique, efficacité attendue en fonction de l'effectivité, délai et moyens à mettre en oeuvre, coût, évaluation continue au cours de la période envisagée), cette méthode n'a pas été mise en oeuvre, elle se limitait à un effet d'annonce.
la persistance dans l'erreur organisationnelle de 1983 qui avait supprimé le véritable caractère interministériel de la gestion de l'insécurité routière en fusionnant les fonctions de délégué interministériel de la sécurité routière et celles de directeur de la sécurité routière et des routes au ministère de l'équipement. Les problèmes posés par l'insécurité routière dépendent de nombreux ministères et si le (ou la) délégué interministériel veut pouvoir exercer pleinement son rôle de coordonnateur de la politique interministérielle, il doit être indépendant de chaque ministère, dans une position d'arbitre soutenu par Matignon, donc directement rattaché aux services du Premier Ministre. Dans le même ordre d'idées, l'observatoire national interministériel de sécurité routière devrait être un organisme indépendant. Les cafouillages dans la présentation des résultats statistiques de 2001 et des premiers mois de 2002 ont mis en évidence l'anomalie insupportable qui consiste à subordonner la présentation de résultats statistiques à une décision politique.
la faiblesse de la relation avec les milieux de la recherche en sécurité routière. Dans la gestion des grands problèmes d'insécurité sanitaire, le gouvernement et les responsables du ministère de la santé ont compris la nécessité d'appuyer toutes les décisions politiques sur des bases scientifiques solides. La création des grandes agences de sécurité sanitaire (des aliments, des produits de santé, de l'environnement) et de l'institut de veille sanitaire a été une des réussites de l'action du gouvernement de Lionel Jospin dans ce domaine. Toutes les décisions concernant l'encéphalite d'origine bovine ont été gérés avec le soutien de commissions réunissant les meilleurs chercheurs du domaine. Rien de tel dans le domaine de la sécurité routière, les liens entre l'INRETS ou les autres structures de recherche et le ministère ont été insuffisantes et les moyens alloués à la recherche à la mesure de ce désintérêt.
la mauvaise gestion des décisions prises. J'ai insisté sur ce fait dans plusieurs textes au cours des dernières années. Les exemples sont nombreux, le plus significatif étant l'annonce à chaque CISR depuis 1997 de l'immatriculation des cyclomoteurs et des scooters qui étaient jusqu'alors dispensés de cette formalité indispensable pour lutter contre le débridage, le bruit et le vol. Cinq ans après la mesure n'est toujours pas effective ! Même remarques pour les annonces de la mise en oeuvre dans deux départements de l'usage des antidémarrages conditionnant la reprise du volant pour certains usagers ayant conduit sous l'influence de l'alcool, et des "boîtes noires" pour des usagers récidivistes d'excès de vitesse. Développer des indicateurs locaux de sécurité routière était une priorité qui a été reconnue, mais les moyens alloués à cet objectif n'ont pas été à la mesure de cette ambition.
la sous-évaluation de la dérive de notre système de contrôle et de sanctions. Faute de politique définie et mise en place au niveau national, faute de moyens suffisants, notamment dans le traitement des infractions, nous assistons à une véritable déroute du système, le caractère massif de la transgression des règles fondatrices de la sécurité routière (respect des limites de vitesse, des feux, des stops) supprimant la crédibilité de la dissuasion par la répression.
dernière faillite de cette gestion, la tentative avortée de développer une normalisation de l'usage des limiteurs de vitesse à la construction et des boîtes noires. Il est évident qu'un pays où le système de contrôle et de sanction fonctionne mal, et qui a de surcroît un réseau très étendu de routes secondaires rendant difficile la surveillance automatisée de la vitesse, a intérêt à développer des mesures de sécurité dites intrinsèques ou structurelles, indépendantes de l'action de l'usager. Les mesures proposées aux Nations Unies en 1999 (c'est une agence des Nations Unies qui développe les normes pour les véhicules au niveau mondial, elles sont ensuite incorporées par les pays ou par l'Union Européenne dans leurs réglementations) ont été rapidement abandonnées, dans un cafouillage total. La mesure a été mal préparée, sans la moindre concertation avec les parties concernées, elle a été rapportée dans la même absence de qualité. L'argument que le projet initialement confié à l'agence des Nations Unies de Genève n'était pas le bon à la suite "du croisement accidentel de deux fichiers" est un aveu d'incompétence s'il est vrai, une explication ridicule s'il masque un renoncement face aux oppositions rencontrées.

La première décision : le contenu de la loi d'amnistie

Le premier geste d'un nouveau gouvernement et d'une nouvelle majorité parlementaire dans un domaine particulier a une signification importante. Il permet de savoir à quel niveau de priorité et de sérieux le problème sera géré. Le dossier de l'amnistie peut être résumé de la façon suivante :

les premières amnisties instaurées par les présidents de la cinquième république n'ont pu provoquer une anticipation de cet effacement des conséquences judiciaires d'une faute de conduite, car elles n'étaient pas prévisibles (la première était une première ! la seconde a suivi le départ brutal du Général de Gaulle, la troisième le décès de Georges Pompidou). La première à se produire après une élection se tenant à la date prévue est l'amnistie de 1981. Elle n'avait pas été annoncée plusieurs mois à l'avance par les médias et cette absence d'intervention peut expliquer l'absence d'accroissement de la mortalité routière dans les mois qui ont précédé l'élection.
En 1987 (à partir du 15 novembre) et en 1994 (15 septembre) l'annonce de l'amnistie et de ses effets probables a été faite très largement dans la presse automobile et ensuite dans la presse généraliste. Parallèlement à cette intervention nous avons observé un fort accroissement de la mortalité routière. Il est évident que les variations mensuelles de l'insécurité routière ne dépendent pas d'un seul facteur, mais il est tout aussi indiscutable que l'analyse statistique des séries chronologiques peut-être faite à posteriori quand on dispose d'une série longue de données. Le dossier sur les liens statistiques entre anticipation de l'amnistie et insécurité routière est présent sur ce site.
a partir de mars 2001, la presse automobile a une fois encore présenté l'amnistie de 2002 comme une mesure que l'on pouvait anticiper, permettant de cesser de payer ses contraventions et de craindre la sanction de fautes de conduite. Bien que la crainte d'une poursuite de la restriction progressive du champ de l'amnistie ait été indiquée dans ces articles, ils indiquaient qu'elle dépasserait le cadre des infractions au stationnement
en octobre 2001, Jacques Chirac a reçu plusieurs associations concernées par la sécurité routière, sa formulation concernant l'amnistie conservait une certaine ambiguïté puisqu'il avait indiqué qu'elle ne pourrait concerner les infractions "mettant en danger la vie d'autrui". Nous savons que le délit de mise en danger d'autrui n'était pas amnistié en 1995 et qu'il ne concerne pas des infractions aux règles de circulation telles qu'un dépassement de vitesse de 40 km/h. Ensuite le ministre de l'équipement Jean Claude Gayssot a pris une position à titre personnel contre toute amnistie des fautes de conduite, la même attitude a été adoptée par la quasi-totalité des candidats à l'élection présidentielle qui ne se différenciaient que par l'exclusion ou non de l'amnistie des infractions au stationnement. Jacques Chirac a précisé sa position le 2 avril en indiquant : "Je tiens à vous préciser que naturellement cela signifie que j'écarte de l'amnistie toutes les infractions au code de la route à l'exclusion des infractions au stationnement non dangereux. Je veillerai à ce que la loi d'amnistie soit conforme à cette exigence."
la loi votée par l'Assemblée en première lecture est conforme à la volonté exprimée par le Président de la République.

Les perspectives des responsables de la sécurité routière

Comme pour de nombreux dossiers gouvernementaux, les décideurs vont se trouver au début d'une période exceptionnellement favorable (tous les leviers de commande entre les mains pendant cinq ans). Les éléments favorables à une amélioration des résultats sont les suivants :

l'échec de la période précédente. Il est toujours plus facile d'être efficace après une longue période d'inefficacité, à l'opposé quand une politique active et innovante a fait régresser l'accidentalité, il est difficile pour ceux qui viennent ensuite de maintenir la tendance favorable. Il y a toujours un temps de gestation et de mise en oeuvre de nouvelles mesures qui joue un rôle dans la survenue de ces cycles.
certains outils mis en place par l'équipe précédente peuvent être rendus opérationnels s'ils sont soutenus et développés par la nouvelle équipe, notamment les indicateurs locaux de sécurité routière et les plans départementaux de contrôle et de sanctions. La remise du rapport de la commission sur le système de contrôle et de sanctions présidée par Michel Ternier (qui a été un des grands artisans des réformes fondamentales de 1971/1972 aboutissant à la création du comité interministériel de sécurité routière), qui interviendra avant la fin de l'année, pourra ajouter de nouvelles pistes pour l'élaboration de ces plans, en les situant dans une politique nationale de retour au respect des règles, qui est le gisement d'efficacité le plus immédiatement disponible si l'on sait l'exploiter.
la volonté d'une grande majorité des usagers de pouvoir circuler librement sur une route apaisée, en respectant les règles. A la différence de réformes difficiles susceptibles de provoquer des réactions dures de groupes hostiles à toute remise en question d'avantages acquis, le retour à la règle dans le domaine de la sécurité routière ne va pas provoquer de grèves et de réactions hostiles. A l'opposé la population attend un contrôle plus strict, plus efficace et surtout plus juste.
l'émergence de nouvelles techniques qui peuvent être rapidement opérationnelles si le gouvernement le souhaite. Le choix important sera de conduire parallèlement le développement de ces méthodes au niveau européen, avec la lenteur habituelle des décisions communautaires, l'opposition intéressée de l'Allemagne à toute mesure visant à limiter la vitesse à la construction et leur mise en oeuvre au niveau national dans un cadre limité permettant d'éviter les conflits communautaires (nous avons accepté une homologation unique des véhicules au niveau européen). La méthode la plus immédiatement utilisable est de rendre possible légalement l'équipement obligatoire de véhicules par des boîtes noires et des limiteurs de vitesse en cas de dépassement important ou répété de ces limites. La limitation régulée de la vitesse maximale en fonction de la vitesse locale autorisée (positionnement par satellite et régulation utilisant une cartographie embarquée) est une technique qui est au terme de sa phase d'expérimentation, elle doit être opérationnelle dans un délai de deux ans. Elle apportera une solution idéale pour le contrôle des vitesses lors de sa généralisation, mais cette dernière ne se situera pas avant un délai long (cinq à dix ans ?). Nous sommes donc contraints à agir par d'autres méthodes avant sa mise en oeuvre.

Conclusions

Nous verrons assez rapidement si le nouveau gouvernement sait tirer les leçons des échecs du gouvernement précédent. Il doit décider s'il veut faire de la première cause d'insécurité dans notre pays une priorité. Rappelons qu'il y a en France environ 1000 homicides volontaires chaque année et 8000 tués sur les routes. S'il fait ce choix il faudra :

savoir gérer sans se contenter des effets d'annonce
redonner une crédibilité au système de contrôle et de sanctions
traiter la délinquance routière comme une délinquance de masse, avec une automatisation qui doit être assurée tout au long de la filière de contrôle et de sanction, elle ne doit pas se limiter à l'automatisation du constat de l'infraction aux limitations de vitesse, sinon l'échec est assuré,
ne pas oublier que l'accroissement du taux de port de la ceinture à toutes les places peut améliorer la situation dans des proportions encore importantes,
donner enfin à la prévention de l'alcoolisation dangereuse la place qu'elle mérite, c'est à dire équiper les policiers et les gendarmes d'éthylotests électroniques et non de ballons qui laissent passer la moitié des alcoolémies dépassant le seuil légal et privilégier les contrôles effectués pendant le week-end du vendredi soir au lundi matin. Les dernières études sur l'alcoolisation des jeunes conducteurs peut faire envisager un taux d'alcoolémie nulle pour la conduite pendant les premières années suivant l'obtention du permis (3 à 5 ans ?).